加強制度建設健全決策程序

將北京城市副中心建設運行納入法治軌道

北京城市副中心投資建設集團有限公司黨委書記、董事長李長利

（首都建設報 2018年10月10日刊發(fā)）

       京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內(nèi)容。北京城市副中心是破題之作，承載著疏解提升中心城區(qū)、優(yōu)化首都功能的歷史性責任，肩負著建設國際一流的和諧宜居之都示范區(qū)、新型城鎮(zhèn)化示范區(qū)和京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展示范區(qū)的歷史使命，也是踐行創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念的實戰(zhàn)地。這是歷史性的戰(zhàn)略選擇，我們要以習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神為指引，按照城市化的建設規(guī)律，更加努力建設好、運行好城市副中心。

    今年是改革開放四十周年，北京城市副中心建設可以成為新一輪改革的試驗田。改革的目的是解決體制瓶頸問題，破除制約發(fā)展制度性問題，改革重點也從原來的外部突破、創(chuàng)新、發(fā)展，轉向內(nèi)在的制度創(chuàng)新。制度創(chuàng)新離不開法治的保障，法治保障將更好保證城市副中心快速、可持續(xù)發(fā)展，也是全面依法治國背景下的必由之路。因此，要在城市副中心率先形成法治化環(huán)境，建成全國法治示范區(qū)。

    一、行穩(wěn)致遠需要納入法治軌道。

    北京城市副中心建設運行中，我們面對的改革發(fā)展穩(wěn)定任務之重前所未有，矛盾風險挑戰(zhàn)之多前所未有。我們必須堅定不移貫徹全面推進依法治國等“四個全面”思想，創(chuàng)造性地運用制度創(chuàng)新，深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護首都穩(wěn)定。城市副中心建設到哪里，全面深化改革攻堅到哪里，法治建設就應跟進到哪里。運用制度創(chuàng)新為城市副中心建設運行導航，發(fā)揮制度的引領作用，確保全面有秩序的攻堅戰(zhàn)和持久戰(zhàn)，不走彎路，不走岔道，引領京津冀協(xié)同發(fā)展。

    二、主體職責需要納入法治軌道。

    當前體制下的政府四大職能均需要制度來保障，其中經(jīng)濟調(diào)節(jié)和公共服務屬于政府的間接管理職能，市場監(jiān)管和社會管理則是政府的直接管理職能。城市副中心的功能定位和歷史任務，需要把創(chuàng)新體制、轉變職能用法規(guī)的形式體現(xiàn)，一些重要行政管理領域，尤其是行政執(zhí)法領域迫切需要先行立法，以制度保障工作進行。城市副中心建設運行需要充分發(fā)揮市場組織、社會組織和公眾力量。如果這些主體沒有得到制度上的有序整合，運行階段就會趨于碎片化。如果過度依賴行政管制工具，容易形成工具選擇上的“路徑依賴”，直接影響新工具的選擇運用，實施成本十分高昂。因此，要以法治引領、規(guī)范、保障政府活動。以法治引領政府活動，就是重點聚焦立法和決策活動；以法治規(guī)范政府活動，就是重點聚焦執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)，而以法治保障政府活動，就是重點聚焦法治社會建設、法治人才培養(yǎng)、法治理念培育、法治環(huán)境營造等要素。

    三、改革創(chuàng)新需要納入法治軌道。

    北京城市副中心肩負著新時代改革創(chuàng)新的使命，改革創(chuàng)新可以打破束縛生產(chǎn)力發(fā)展、社會文明進步的陳舊制度，實現(xiàn)跨越式發(fā)展。這“破舊立新”體現(xiàn)的是兩種截然相反的價值理念，如何解決這個矛盾并處理好兩者的關系，是城市副中心面臨的一個現(xiàn)實難題。既要繼續(xù)改革創(chuàng)新，又要把改革創(chuàng)新納入法治軌道，以高超的智慧實現(xiàn)“破舊立新”的統(tǒng)一。目前，企業(yè)家和投資者既看重有沒有紅頭文件作為政策支持，也看重有沒有法律法規(guī)作為政策依托，僅僅依靠政策優(yōu)惠獲取發(fā)展動力的時代已經(jīng)過去，以法治促改革、促創(chuàng)新，才能增強未來發(fā)展制度創(chuàng)新核心競爭力。

    四、國際化、市場化、信息化需要納入法治軌道。

    京津冀要建設世界級城市群、區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領區(qū)、全國創(chuàng)新驅動經(jīng)濟增長新引擎、生態(tài)修復環(huán)境改善示范區(qū)。北京城市副中心恰是京津冀協(xié)同發(fā)展的破題之作，著力于提高城市副中心的國際化、市場化、信息化、法治化水平是發(fā)展的基本途徑。京津冀地區(qū)必將是新時代經(jīng)濟發(fā)展最快、最具活力、貿(mào)易往來最頻繁的區(qū)域，迫切需要率先成為國際化、市場化、信息化、法治化地區(qū)，完善軟環(huán)境。國際化、市場化、信息化、法治化是一個完整的體系，其中法治化是規(guī)則和保障，法治化也是全世界通行的規(guī)則和語言。

    近年來，市區(qū)相關部門堅持立良法、求實效、助改革、促善治，為推動國際一流的和諧宜居之都建設提供了堅強法治保障。在“四個全面”背景下，體制改革、職能轉變、機制創(chuàng)新離不開法治保障，法治保障也是城市副中心深化改革順利進行的強大動力。對此，建議采用以下五個機制，進一步推動北京城市副中心的法治建設。

    一是完善法律法規(guī)供給機制。

    北京城市副中心是京津冀協(xié)同發(fā)展示范區(qū)，屬于國家戰(zhàn)略。因此，需要建立發(fā)現(xiàn)和有效回應法治需求的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，預先在京津冀人大立法項目協(xié)同辦法框架下，尋求合理路徑，最大程度利用可利用的資源，為城市副中心作為京津冀協(xié)同發(fā)展示范區(qū)服務，推進城市副中心綜合配套改革在京津冀協(xié)同發(fā)展過程中取得實效。可以根據(jù)副中心發(fā)展的現(xiàn)實立法需求，建立近期和中長期副中心立法項目規(guī)劃。在認真學習研究黨的十九大精神，習近平總書記關于京津冀協(xié)同發(fā)展重要講話和黨中央、國務院關于城市副中心建設要求的基礎上，對北京城市副中心立法需求進行系統(tǒng)研究，提出急需立法項目建議，制定未來幾年擬制定的法律目錄。比如是否可以考慮制定“北京城市副中心建設條例”，對副中心建設過程中的管理體制、管理機構、管理職能等重要事項做出進一步明確規(guī)定，同時將戶籍、人口、房地產(chǎn)、醫(yī)療、教育、與河北廊坊北三縣的關系等涉及副中心建設的重大政策法治化。

    二是健全區(qū)域立法協(xié)同機制。

    要處理好北京城市副中心建設與周邊發(fā)展關系。蔡奇書記多次要求，要深入思考城市副中心如何在疏解非首都功能上發(fā)揮示范帶動作用，輻射帶動東部地區(qū)發(fā)展，進而輻射促進廊坊北三縣的區(qū)域協(xié)同發(fā)展。城市副中心要打造全面協(xié)調(diào)發(fā)展示范區(qū)，對京津冀協(xié)同發(fā)展起到帶動作用，促進城鄉(xiāng)區(qū)域、經(jīng)濟社會、資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，必須在制度上處理好與周邊發(fā)展的平衡，在制度上樹立整體的發(fā)展觀。因此，與京津冀協(xié)同發(fā)展密切相關的地方性法規(guī)應盡可能協(xié)調(diào)一致。比如關于土地、規(guī)劃、統(tǒng)計等方面的法律法規(guī)，京津冀立法機構可提前謀劃，提前通氣，提前溝通并形成一致。

    三是構建法律資源使用機制。

    在法治統(tǒng)一前提下充分用足現(xiàn)有法律資源。一方面是在法治框架下處理好市場與政府作用的關系。新時代經(jīng)濟發(fā)展轉型新特征是發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，同時更好發(fā)揮政府的作用。問題是如何平衡好二者關系，在短時間內(nèi)，政府可以集中力量把城市副中心建設成一個初具規(guī)模的新城，但建成以后城市的發(fā)展是否具有可持續(xù)性，是否充滿活力，還需要通過法治使市場與政府作用保持平衡。另一方面是在法治框架處理好規(guī)劃變動與規(guī)劃權威性關系。“一張藍圖繪到底”是保證規(guī)劃得到較好實現(xiàn)，北京城市總體規(guī)劃的權威性、法定性非常重要。如果規(guī)劃有變動，也一定是在法理依據(jù)條件下。

    四是推動規(guī)章形成法規(guī)機制。

    對需要協(xié)同制定地方性法規(guī)的事項，可以先協(xié)同制定政府規(guī)章，既可以爭取地方立法的時間，又可以為人大制定地方性法規(guī)積累經(jīng)驗。此外，京津冀有關部門簽訂了大量區(qū)域合作的框架性協(xié)議，很多涉及城市副中心和廊坊北三縣，涉及經(jīng)濟、科技、教育、醫(yī)療、文化等眾多方面，對其中比較成熟的、可推廣復制的規(guī)范性內(nèi)容，可考慮上升為法律法規(guī)。對于部分地方規(guī)章帶來的行政權力，建議在市委市政府的支持下，在城市副中心建設領導小組的帶領下，讓城市副中心相關區(qū)域率先在特定領域實施相對集中行政許可權，如授予區(qū)政府在土地跨區(qū)域平衡、城市建設子規(guī)劃制定、城市管理等方面更多的行政權力。

    五是建立有法必依運行機制。

    相關法律法規(guī)制定之后，有法必依，依法行事就是關鍵。因此要加快完善適應改革發(fā)展要求的法律服務體系，努力打造法律服務高地；建立重大行政決策清單，嚴格執(zhí)行公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和政府集體討論決定等法定程序；完善執(zhí)法程序，探索建立行政執(zhí)法公示制度，全面實施行政執(zhí)法全過程記錄制度，嚴格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度，健全行政裁量權基準制度；建立健全鼓勵干事創(chuàng)業(yè)的容錯免責機制，積極營造支持改革、鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的社會氛圍和法治環(huán)境等。

    總體來說，北京城市副中心屬于京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的示范區(qū)，涉及體制、職能、機制等多個方面制度創(chuàng)新，這些都離不開法治為新時代深化改革提供強大動力和有力支持。相信通過多方努力、多方探索、多方論證，加強制度建設，健全決策程序，一定能把北京城市副中心建設運行納入法治軌道，將城市副中心建設成為規(guī)范高效、公平正義、安全穩(wěn)定、和諧有序的法治示范城區(qū)。